Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007)* Fecha de recepc ión : 21 de marzo de l 2011 Fecha de aceptac ión : 16 de mayo de l 2011 Miguel Ángel Barreto** Arquitecto. Magíster y Doctor en Antropología Social Profesor Adjunto de Sociología Urbana y Desarrollo mabarreto@arnet.com.ar Resumen El gobierno argentino que asumió en el 2003 abandonó los lineamientos del modelo neo- liberal de los años noventa y adoptó una línea diferente de intervención del Estado en la economía y la sociedad. En ese marco, propuso como uno de sus ejes de acciones impor- tantes realizar una fuerte inversión en obras públicas, a modo de estrategia de reactivación económica y generación de empleos. Con esta finalidad reestructuró la organización del Poder Ejecutivo, creando el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Ser- vicios, un organismo centralizado responsable de estas acciones. En este marco incorporó como uno de los temas centrales de gobierno modificaciones a la política de vivienda, orientándola simultáneamente al mejoramiento del hábitat y a la reactivación producti- va. Este trabajo caracteriza los cambios y las continuidades generales que introdujo esta política respecto a la implementada en los años noventa del siglo pasado, a partir de una metodología de análisis comparativa. Palabras clave Política de vivienda, modelos de desarrollo, política federal de vivienda autor argentina. Palabras clave Política de vivienda, modelos de desarrollo, programa federal de construcción descriptor de viviendas, urbanización. 12 * Artículo de investigación científica derivado de los proyectos: PIP 112-200801-00634 de Conicet y Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Orientados- Universidad Nacional del Nordeste (PICTO-UNNE) 2007 00100 de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT). Los contenidos plasmados en este trabajo son propios, pero se agradece la contribución y enriquecimiento a los siguientes integrantes del equipo de trabajo: Arq. Víctor Pelli (corresponsable del proyecto PICTO-UNNE), dra. Laura Alcalá, Mg. María A. Benítez, Lic. María Fernández, Mg. Marta Giró, Mg. María B. Pelli y Mg. Venettia Romagnoli (investigadoras en los proyectos); la Arq. Noel Depettris y la Arq. María José Kiska (Becarias SGCyT-UNNE). ** Investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina (Conicet). Director del Instituto de Investigación y Desarrollo en Vivienda de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional del Nordeste (IIDVI-FAU-UNNE). CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30. Código SICI 2027-2103(201206)5:9<12:CCPDVA>2.0.TX;2-G Changes and Continuity Housing Policies in Argentina (2003-2007) Abstract The Argentine government that took office in 2003 abandoned the neoliberal guidelines of the 90’s and introduced a new line of government intervention in economy and society. In this framework, the government introduced, as one of its main strategies, a large scale investment in public works in order to boost economy and to generate jobs. In order to fulfill this goal, the Executive Power organization was restructured and the Ministry of Federal Planning Public Investment and Services, which is a centralized organization in charge of these actions, was opened. Likewise, changes in housing policies were introduced as one of the main governmental strategies, focusing on the habitat improvement and the reactivation of production. This paper depicts the changes and general continuities that were introduced compared to the ones applied in the 90’s using a comparative analysis methodology. Key words Housing policy, development models, Argentina federal housing policy. Key words Housing policy, development models, federal housing construction, plus urbanization. Mudanças e continuidades na política de moradia argentina (2003-2007) Resumo O governo argentino que assumiu em 2003 abandonou os lineamentos do modelo neoliberal dos anos noventa e adotou uma linha diferente de intervenção do Estado na economia e na sociedade. Nesse arcabouço, propus realizar um forte investimento em obras públicas, como um dos seus eixos de ações importantes, a modo de estratégia de reativação econômica e geração de empregos. Com essa finalidade reestruturou a organização do Poder Executivo, criando o Ministério de Planejamento Federal, Investimento Público e Serviços, um organismo centralizado responsável por estas ações. Nesse marco, incorporou como um dos temas centrais de governo modificações à política de moradia, orientando-a simultaneamente à melhora do habitat e à reativação produtiva. Este trabalho caracteriza as mudanças e as continuidades gerais que introduziu esta política a respeito da desenvolvida nos anos noventa do século passado, a partir de uma metodologia de análise comparativa. Palavras chave Política de moradia, modelos de desenvolvimento, política federal de moradia argentina. 13 Palavras chave Política habitacional, modelos de desenvolvimento, construção de habitação descritor federal, urbanização. Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) Contexto de la política habitacional argentina a inicios del siglo XXI Las consecuencias sociales de las reformas neoli- Si bien en muchos de los países de América La- berales del Consenso de Washington en Améri- tina la caracterización de las nuevas políticas ca Latina obligaron a muchos países a impulsar se encuentra aún en debates no concluyentes, cambios importantes de políticas en la primera conceptos como posneoliberalismo son emplea- década del siglo XXI. En Argentina —un país dos con frecuencia en Argentina para analizar caracterizado por haber desarrollado temprana- el nuevo modelo de desarrollo en marcha (Katz, mente en esta región una cierta industrializa- 2004; García Delgado y Nosetto, 2006). En ción e instituciones del bienestar—, las políticas este país, tras la salida de la dolarización de la de desregulación y de apertura iniciadas con el economía, fue el gobierno del presidente Nés- golpe de Estado de 1976 y profundizadas en tor Kirchner, asumido en mayo del 2003, el que los años noventa culminaron en una profunda impulsó importantes cambios en las políticas de crisis económica, social, institucional y política, desarrollo. Expresadas en ideas como: a) la re- cuya máxima expresión se manifestó en los años cuperación de la soberanía y toma de decisión 2001 y 2002. propia del Estado, b) la recuperación de las fun- ciones del Estado y c) la necesidad de incorpo- En el primer trimestre del 2003, la población rarse al ámbito internacional sin ceder objetivos bajo la línea de la pobreza había alcanzado al fundamentales sobre el crecimiento, el desarro- 54 % de la población, y la tasa de desocupación, llo y la distribución del ingreso, formuladas por al 20,4 % de la población económicamente acti- este presidente en la asunción de su mandato va (Observatorio Social, 2011). Según Lozano, (Gak, 2006), Argentina pasó a experimentar a la devaluación de la moneda que produjo la sali- partir de entonces un proceso de mayor auto- da de la dolarización de la economía en el 2002 nomía de los organismos trasnacionales de cré- provocó una caída del producto interno bruto dito, un progresivo desendeudamiento externo, (PIB) del 16 % y una disminución del salario real un importante crecimiento económico con alto del 24 % (Lozano, 2005). Pero, además, aquella superávit fiscal a partir del incremento de las ex- crisis trajo aparejada una fuerte deslegitimación portaciones y, fundamentalmente, una mayor y de la política y una importante efervescencia diferente intervención del Estado en la econo- social con graves conflictos de gobernabilidad, mía y la sociedad, con finalidades como motori- que tuvieron por protagonistas principalmente zar la economía real y el mercado interno, crear a los nuevos y numerosos movimientos sociales fuentes de empleos y mejorar las condiciones de desocupados surgidos durante los años no- laborales, ampliar algunos derechos de protec- 14 venta (organizaciones “piqueteras”) (Svampa y ción social básicos (jubilaciones, infancia, etc.), Pereyra, 2009) y, en menor medida también, a incorporar las organizaciones sociales de des- los sectores medios empobrecidos por la rece- ocupados a procesos productivos y a estructuras sión económica, la devaluación de la moneda y del Estado, darle mayor autonomía a la Corte la confiscación de sus ahorros. Suprema de Justicia, no criminalizar y reprimir CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 protestas sociales, apoyar las luchas de los orga- específicas de importancia, porque desde este nismos de derechos humanos y, principalmente, paradigma se consideraba que tarde o temprano invertir más en obras de infraestructuras y de serían incorporados al sistema económico formal equipamientos sociales, entre las que se incluyó y que estos asentamientos serían erradicados. la Política Federal de Vivienda.1 La reforma neoliberal profundizada en 1989, Antecedentes de la a través de la Ley 23.696, modificó sustancial- política habitacional argentina mente todo. Aquella ley privatizó gran parte de los bienes, servicios y funciones, hasta entonces Como ya se publicó en otros trabajos (cfr. Barreto en manos del Estado, y abrió el camino a la des- y Alcalá, 2008), desde el gobierno de la dictadura regulación laboral y la eliminación de un número militar de 1976 y hasta 1989, Argentina había importante de empleos formales y de derechos aplicado con muy pocas variaciones una política sociales vinculados al salario. En este nuevo con- habitacional que autores como Ronaldo Ramírez texto, la política habitacional cambió significati- (2002) denominaron convencional, de grandes vamente, y si bien el Fonavi no abandonó com- conjuntos de viviendas colectivas financiados pletamente sus principios rectores anteriores, bajo por el Estado a los asalariados formales. Aquella lineamientos como los difundidos por el Banco política estuvo influida por los paradigmas del Mundial, para que los Estados abandonen el rol desarrollo económico modernizador y el bienes- de productores de vivienda y adopten el de “faci- tar social, dirigidos principalmente a sostener la litadores” (1994), el gobierno trató de intervenir demanda a grandes empresas de la industria de sobre todo el sistema habitacional para promover la construcción, a generar empleo y a financiar la vivienda, ya no como un derecho social, sino a bajo costo viviendas “llave en mano” a la clase como un bien de acceso por el mercado. asalariada formal. En concordancia con esto, privatizó el BHN; Aquella política se financió principalmente des- impulsó la formación de mercados de capitales, de el Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) y, merced a la privatización de los fondos de la se- en menor medida, desde el Banco Hipotecario guridad social para estimular créditos privados, Nacional (BHN).2 Mientras que el Fonavi se y reformó el Fonavi en aspectos como: el sistema orientó a los sectores más bajos de la escala de de tenencia de las viviendas (para favorecer la asalariados formales que no podían acceder por titularización en propiedad privada), los tipos el mercado a una vivienda adecuada por medios de soluciones (para dejar de construir grandes propios, el BHN continuó con su perfil histórico conjuntos de viviendas colectivas e impulsar de financiar las necesidades habitacionales de los pequeños conjuntos de viviendas individuales) sectores medios y medios altos de la escala salarial, y la participación del capital privado en la fi- obrando como una banca pública con fin social. nanciación (a través de programas cofinanciados Durante este periodo, los excluidos del sistema y una nueva organización administrativa, des- formal, que vivían en asentamientos irregulares centralizando hacia los gobiernos provinciales y o viviendas precarias, no contaron con asistencias municipales competencias para la formulación 15 1 En el segundo trimestre del 2010, la tasa de desocupación fue del 7,9 % de la población económicamente activa, y la población bajo la línea de la pobreza, del 3,1 % de la población (Observatorio Social, 2011). 2 El Fonavi fue creado en 1973 por la Ley 19.929, a partir de un aporte obligatorio de los asalariados formales, que fue modificado por el gobierno militar a través de la Ley 21.581 de 1977, que estableció un nuevo régimen de funcionamiento y de financiamiento, basado en un porcentual de la recaudación del impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural. Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) e implementación local de la política habita- Barreto et ál., 2009 y 2010), se han tomado cua- cional). Para esto último creó el Sistema Nacio- tro ejes de análisis comparativos, para analizar nal de la Vivienda y el Consejo Nacional de la los cambios y continuidades producidos por la Vivienda (Ley 24.464 de 1995), que federalizó Política Federal de Vivienda durante el periodo la aplicación de la política habitacional. de gobierno 2003-2007, en relación con la de los años noventa. Estos cuatros ejes de análisis son: Lo novedoso de las reformas en la política habita- a) las características de la intervención del Estado cional de los años noventa fue la creación de una en el campo habitacional (actores participantes, serie de programas nuevos fuera de la estructura recursos, etc.); b) los tipos de soluciones (prestacio- tradicional del Fonavi, que contaron con finan- nes) brindadas por la política habitacional (bienes, ciamiento de los organismos internacionales de servicios, etc.); c) los destinatarios (poblaciones crédito al desarrollo (Banco Interamericano de objetivos) a los que se orientaron las soluciones, y Desarrollo, Banco Mundial, etc.), que actuaron d) el de la implementación (formas de producción) en unidades administrativas independientes bajo de las soluciones.4 el modelo de gestión del “gerencialismo” (Bor- ja y Castells, 2002), a fin de impulsar acciones Características generales de la intervención habitacionales “no convencionales” (Ramírez, del Estado en el campo habitacional 2002) como regularización dominial de tierras ocupadas ilegalmente, provisión de lotes con ser- Orientación política vicios, urbanización de “villas” y “asentamientos” y mejoramientos de viviendas precarias recupe- Consistente con la idea de recuperar la capacidad rables, implementadas en el marco de las nuevas del Estado en las políticas de desarrollo, el gobier- políticas sociales, orientadas a la creciente pobreza no asumido en el 2003 impulsó cambios en la que sobrevino al ajuste estructural. Esta nueva política de vivienda desde una perspectiva neokey- política operó desde el paradigma del desarrollo nesiana. Según explica un documento oficial: social, con una concepción más multidimensio- […] tomando como punto de partida la caída del nal y heterogénea de la pobreza, que fomentaba la producto bruto nacional y el incremento de la deso- participación de los destinatarios y la focalización cupación y de las tasas de pobreza e indigencia por de acciones específicas sobre grupos identifica- ingresos, al que había llegado el país en los años 2001- dos.3 Algunos gobiernos provinciales, a través de 2002, se decidió incorporar como uno de los temas la nueva estructura descentralizada del Fonavi, centrales de gobierno, una nueva política de vivienda, orientada simultáneamente al mejoramiento del hábi- también implementaron programas similares. tat y a la reactivación productiva, bajo la premisa que la inversión en el sector de la vivienda tiene múltiples Cambios y continuidades introducidos impactos para superar situaciones económicas recesi- vas. (Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda por la política federal de vivienda [SSDUyV], 2007, p. 1) Con base en una metodología de análisis creada Según este documento, esta política habitacional para la investigación de la política habitacio- tuvo tres objetivos: a) generar por unidad de inver- nal, explicitada y aplicada en distintos trabajos sión la mayor cantidad de empleos, b) contribuir 16 (cfr. Barreto y Romagnoli, 2007; Barreto, 2008; a distribuir ingresos mediante el otorgamiento 3 Los lineamientos generales de esta política se plasmaron en el documento oficial Plan Social 1995. 4 Para cada uno de estos ejes se definieron unas variables e indicadores de valoración a partir de los cuales se analizó la información disponible del campo empírico, como documentos oficiales de la política habitacional y de las acciones programáticas creadas; resultados de la implementación de estas acciones, divulgados por el gobierno, o informes técnicos y publicaciones de trabajo de otros investigadores y centros académicos y distintos trabajos de campo que se han estado realizando desde inicios del presente siglo en el marco de los proyectos de investigación dirigidos. CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 en propiedad de la vivienda a familias pobres y equivalente a solo el 19,34 % de lo que el go- c) superar una situación habitacional desfavo- bierno nacional comprometió en total para las rable, produciendo una mejora sustancial en la nuevas acciones, ya que los recursos adiciona- calidad de vida familiar. Para el cumplimiento de les aportados para los programas nuevos fue de estos objetivos, se plantearon las siguientes líneas $13.376.251.963,16 (80,67 %) (SSDUyV, 2007; de acción: a) fortalecer el organismo nacional de Consejo Nacional de la Vivienda, 2008). vivienda, concentrando en su estructura todos los programas y dotándolo de los recursos necesarios De esta manera buscó mejorar la estructura previa para desarrollar su gestión; b) desarrollar el traba- del Fonavi, impulsando acciones a) de fortaleci- jo en horizontal y de forma mancomunada con miento de áreas de los organismos provinciales, las áreas gubernamentales y no gubernamentales b) de optimización de la recuperación de los cré- del ámbito nacional, provincial y municipal, que ditos o préstamos otorgados anteriormente por tienen relación directa con el mejoramiento del este fondo y c) de aportes de fondos adicionales hábitat, la generación de empleo y la reactivación no reintegrables para reactivar obras que al inicio productiva, y c) fortalecer el Sistema Federal de de la gestión se encontraban con dificultades de Vivienda, canalizando a través de los organismos continuidad. Por otra parte, insufló una impor- provinciales de vivienda los nuevos programas e tante cantidad de recursos bajo la forma de sub- incorporando un importante volumen de recur- sidios no reintegrables para implementar nuevos sos al Fonavi. De esta manera se puso en marcha programas. Así mismo, permitió y reorganizó la esta política de vivienda que no suprimió la exis- continuidad de los programas financiados por los tente, pero que la modificó en varios aspectos. organismos internacionales de créditos e intentó estimular la participación del capital privado en Debido a que la capacidad financiera de la políti- el financiamiento de los sectores deficitarios con ca habitacional anterior dependía del buen fun- capacidad de ahorro. Pero esto último práctica- cionamiento del modelo económico promovido mente no tuvo ningún impacto, porque el sector en los años noventa, la recesión económica había privado fue renuente a acompañar esta política. afectado considerablemente su capacidad a partir del 2000.5 La nueva Política Federal de Vivienda El aporte de los recursos económicos adicionales produjo un reordenamiento importante de este de esta política contribuyó al mejoramiento que sistema, implementando un aporte adicional experimentó el gasto social en su conjunto a partir significativo de fondos provenientes del Tesoro del 2003 en adelante respecto a la década anterior Nacional, trasferidos a los gobiernos provinciales en el país (Lentini, 2010). Según esta autora, la en forma de subsidios no reintegrables, tanto para participación de la función vivienda y urbanismo regularizar el funcionamiento del Fonavi como como porcentaje del PIB había sido francamente para financiar un conjunto de programas nuevos. declinante —de manera inversa a la mayoría de las funciones sociales— desde los años ochenta, y Del total de la inversión realizada en el periodo especialmente durante la década de los noventa, 2003-2007 (sin considerar los programas finan- hasta el 2002, año a partir del cual se dio un alza ciados por los organismos internacionales de cré- notoria hasta casi alcanzar, en el 2006, las cifras de ditos), la recaudación tributaria del Fonavi transfe- principios de los años ochenta (0,73 % del PIB). 17 rida a las jurisdicciones fue de $3.206.344.942,00, Aunque este indicador todavía no había logrado 5 El sistema de créditos privados había colapsado, los créditos internacionales al desarrollo se detuvieron y el volumen de tributación que alimentaba al Fonavi decayó considerablemente. Además, para paliar la crisis fiscal de los gobiernos provinciales, el gobierno nacional (mediante Ley 25.570) autorizó a las provincias a utilizar parte de los fondos del Fonavi, a fin de cubrir gastos corrientes, como salarios del personal del Estado, lo que desnaturalizó el sentido de esta política y afectó la producción habitacional. Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) superar el 1 %, que es el parámetro internacional línea se basó en el nuevo modelo gerencial de para esta función según la Comisión Económica gestión implementado —sustentado en nume- para América Latina y el Caribe (Cepal, 2009). rosos programas focalizados y autónomos, que contaron con unidades ejecutoras independien- También aumentó la participación relativa de tes entre sí—, se produjo una gran dispersión (y la función vivienda y urbanismo como porcen- fragmentación) de acciones, bajo diferentes en- taje del gasto social. En el 2000 representaba el foques promovidos por los distintos organismos 1,78 %, y en el 2006, el 3,44 %. Para esta autora, financieros internacionales, que trajeron también entre el 2003 y el 2006 se puso en evidencia una aparejada una gran fragmentación territorial de voluntad política que priorizó determinados pro- las acciones (Barreto, Benítez, Fernández, Giró y blemas sociales en la asignación del gasto social y Zavala, 2007; Barreto, 2009). que se tradujo en el incremento de la producción del sector. Esta prioridad estuvo fuertemente La descentralización, por su parte, fue promovida vinculada con la necesidad de reactivar la econo- con la creación del Sistema Federal de Vivienda, mía mediante la inversión en obra pública por que dio a los institutos provinciales de vivienda el fuerte efecto dinamizador (Lentini, 2010). facultades para administrar los fondos y formular e Hay que resaltar también el importante impacto implementar políticas propias. Esta medida había que tuvo esta política en la generación de nuevas diversificado las respuestas habitacionales en las fuentes de empleo registrado (que fue uno de los distintas jurisdicciones (Lentini y Palero, 2001).7 objetivos explícitos de esta política), que resultó muy significativo para las regiones de menor de- La Política Federal de Viviendas iniciada en el sarrollo del país como las del norte argentino.6 2003 produjo continuidades y cambios significa- tivos en este sentido, porque si bien fortaleció el Organización administrativa esquema federal de acuerdos a través del Consejo Nacional de la Vivienda y respetó la descentraliza- La gestión de la política habitacional de la déca- ción del Fonavi, modificó la Ley de Ministerios, da de los noventa se había caracterizado por dos al crear el Ministerio de Planificación Federal, aspectos: diversificación y descentralización. La Inversión Pública y Servicios, para impulsar el primera sobrevino como consecuencia del desdo- desarrollo territorial, que pasó a centralizar la blamiento de acciones antes señalado: mientras planificación, ejecución y control de toda la obra que el sistema de créditos hipotecarios pasó a la pública,8 de manera tal que todos los programas banca privada, el Fonavi permaneció como parte financiados por los organismos internacionales de de las políticas de obras públicas del Estado en créditos al desarrollo, antes dispersos en distintas la SSDUyV y los subsidios a la pobreza pasaron reparticiones del Estado, fueron centralizados ba- a funcionar bajo la jurisdicción de las políticas jo esta nueva cartera.9 De igual manera, los nuevos sociales. Sin embargo, debido a que esta última programas fueron creados e implementados 6 Los informes periódicos del Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC) registran con claridad este incremento. En un estudio del 2007 afirma, según una estadística analizada, que la obra pública creció de forma considerable en los últimos años y que así fue uno de los factores de impulso del sector de la construcción. Entre estas inversiones se destacan claramente las orientadas a los planes de vivienda social, que impulsan tanto la actividad sectorial como la demanda de mano de obra. Ello influye significati- vamente en la caída de los altos índices de desempleo registrados en el país desde la década anterior, sobre todo en las provincias de menor tamaño relativo y en las más castigadas 18 económicamente, donde la inversión pública cumple un rol fundamental (IERIC, 2007, p. 28). 7 Los institutos provinciales de viviendas fueron creados por la reforma del Fonavi de 1976 como organismos ejecutores de la política centralizada de vivienda. 8 En los considerandos del Decreto nacional 1283/03, de creación de este Ministerio, se señala “A los fines de reflejar con mayor precisión las metas de gobierno fijadas, en especial en materia de planificación de la inversión pública tendiente a un equilibrado desarrollo geográfico regional que consolide el federalismo, se estima aconsejable proceder a la creación de un ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios”. 9 El Decreto 1142/03, que aprobó la estructura organizativa de este Ministerio, transfirió desde el Ministerio de Desarrollo Social a la SSDUyV los siguientes programas de hábitat: el Programa de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica; el Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico (Propasa); el Programa de Emergencia para la Recuperación de las Zonas Afectadas por las Inundaciones; el Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del Noroeste y Noreste Argentino con Necesidades Básicas Insatisfechas (Prosofa); el Programa Integral de Recuperación de Asentamientos Irregulares en Rosario (Rosario Hábitat) y el Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba). CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 bajo esta nueva dependencia, siendo la SSDUyV bien dependió de las políticas de cada jurisdicción (dentro de la Secretaría de Obras Públicas) de este provincial, en términos generales, también dio Ministerio la que concentró todas las acciones participación al sector privado en la financiación habitacionales. y a gremios y asociaciones civiles, en la captación de la demanda, así como a la participación de los A diferencia del Fonavi, que es un fondo que se destinatarios en los sistemas de soluciones alter- trasfiere automáticamente todos los meses a los nativas que implementaron las jurisdicciones para institutos provinciales de vivienda (y de la Ciu- los sectores de menores recursos, lo que remedó en dad Autónoma de Buenos Aires) y sobre el que parte los modelos promovidos por los organismos estos disponen autonomía para la formulación financieros supranacionales. Estos últimos, en el de acciones habitacionales, los programas nuevos marco del enfoque del desarrollo social, fomen- creados por la SSDUyV, si bien mantuvieron la taron, dentro de los programas focalizados que autonomía de formulación de proyectos en di- financiaron, la participación de los destinatarios en chos institutos, establecieron un sistema de trasfe- las tomas de decisión de los proyectos y, en algunos rencia, mediante el cual los recursos se asignaron casos, en la producción de las soluciones habita- a las jurisdicciones por proyectos aprobados, y cionales (mediante sistemas de autoconstrucción así condicionaron por esta vía sus formulaciones. o ayuda mutua), desde la perspectiva del “empo- deramiento” promovido por sus enfoques teóricos. También estableció restricciones a las soluciones de los proyectos, mediante pautas precisas sobre La Política Federal de Vivienda iniciada en el el costo y tamaño de las viviendas, otorgando un 2003 también tuvo continuidades y cambios monto fijo por unidad de vivienda según sea el importantes en este aspecto. La participación del programa. Y si bien transfirió los recursos bajo la sector financiero de la banca privada práctica- forma de subsidios no reintegrables, exigió a los mente fue nula por diferencias ideológicas con la institutos provinciales de vivienda contrapartes gestión política general del gobierno. El Fonavi, en la provisión de terrenos para la construcción en cambio, al continuar con su accionar descen- de las viviendas y para algunas obras de nexos de tralizado, siguió dependiendo de las políticas ju- infraestructura. Estos aportes obligaron a dichos risdiccionales y, por lo tanto, se dieron cambios institutos a disponer parte de los recursos del y continuidades locales, dependiendo en este Fonavi para tales fines, lo que afectó las acciones caso de la gestión de los gobiernos provinciales, propias iniciadas en el periodo anterior. que aplicaron políticas muy diferentes entre sí. Por ejemplo, durante los años noventa, mientras Participación de los agentes extraestatales Mendoza había alcanzado a implementar un sis- tema de mucha participación de los municipios La política habitacional de la Reforma del Estado y entidades intermedias, San Luis había imple- había permitido la participación de los agentes mentado un sistema fuertemente centralizado y extraestatales de diferentes maneras: por un lado, de escasa participación (Lentini y Palero, 2007). estimuló la participación de los actores financie- Por su parte, los programas financiados por los ros privados en el sistema de créditos hipotecarios organismos de créditos al desarrollo continuaron individuales, donde los destinatarios participaron implementándose bajos sus propios enfoques. El 19 como consumidores de vivienda, pudiendo optar análisis particularizado de las políticas seguidas por el tipo de solución habitacional dentro de las por las jurisdicciones provinciales durante este opciones del mercado. El Fonavi, por el otro, si periodo escapa al análisis de este artículo. Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) Lo novedoso en esta nueva etapa fue introducido programas preexistentes del periodo anterior que por algunos de los programas nuevos de esta Po- se decidió su continuación (tabla 2), la continui- lítica Federal de Vivienda, que fueron diseñados dad del recurso del Fonavi trasferido automáti- para incluir los nuevos movimientos sociales de camente a las jurisdicciones provinciales (tabla protesta de los años noventa y organizaciones 3) y la continuidad de los programas financiados de desocupados, bajo la forma de cooperativas por los organismos internacionales de créditos al de producción. Desde esta concepción, también desarrollo (tabla 4). se financiaron soluciones habitacionales a orga- nizaciones gremiales (Uocra), sociales (Caritas) y Donde ocurrió un importante cambio respecto políticas, que respaldaron la gestión del gobierno al periodo anterior fue en la capacidad operativa nacional. Más recientemente se dieron algunas de la política habitacional, dado que —por la experiencias novedosas, aún no debidamente magnitud de recursos adicionales asignados— evaluadas, como el sistema de la Fundación Ma- la cantidad de soluciones habitacionales imple- dres Plaza de Mayo, el de organizaciones como mentadas alcanzó un récord histórico, tal como la Túpac Amaru (de Jujuy) y la de los movimien- se evidencia en la figura 1. tos cooperativos que actuaron en el conurbano bonaerense. Estas modalidades compartieron el El total de hogares en viviendas deficitarias exis- nuevo enfoque que le dio el gobierno a su polí- tentes en el 2001 representaba el 26,2 % de los tica social, cuyo centro fue la incorporación de hogares del país (2.640.871 sobre 10.073.625 los excluidos a través de programas productivos hogares).10 De dicha cantidad, las soluciones y de empleos. de la Política Federal de Vivienda del periodo 2003-2007 (sin contar los programas con finan- Soluciones habitacionales ciamientos internacionales) comprometieron recursos que alcanzaron a cubrir el 17,5 %, y si se Instrumentos operativos considera que ellos se orientaron exclusivamente y capacidad operativa a los tres primeros quintiles de ingresos, esta co- bertura alcanzó a cubrir el 19 % de la población Los instrumentos operativos implementados por destinataria teórica (figura 2).11 la Política Federal de Vivienda iniciada en el 2003 continuaron con la modalidad de intervención Concepción de las soluciones habitacionales por programas, introducida por la política habi- tacional de los años noventa, y crearon un aba- La política habitacional de los años noventa, si- nico bastante amplio de programas nuevos, que, guiendo la recomendaciones de los organismos en términos generales, también continuaron con internacionales y recibiendo las fuertes críticas los tipos de soluciones que habían empezado a realizadas desde varias décadas atrás por auto- ensayarse durante los años noventa y que profun- res como John Turner a la construcción masiva dizaron su atención a los sectores más afectados de conjuntos habitacionales (Turner y Fichter, por problemas de pobreza. 1976), había introducido innovaciones en la con- cepción de las soluciones, tanto por medio de los El conjunto de instrumentos operativos imple- programas financiados por estos organismos co- 20 mentados en el periodo 2003-2007 quedó inte- mo por medio de los programas especiales orien- grado con los programas nuevos (tabla 1), algunos tados a los sectores en situaciones de pobreza, 10 Según lo estableció un estudio de déficit habitacional realizado por la SSDUyV, en el 2003, que sirvió de base para el diseño de esta política (SSDUyV, 2003). 11 Hay que tener en cuenta que los dos primeros quintiles de menores ingresos concentraban en el 2001 el 79 % del déficit habitacional establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec) y el tercer quintil, el 13 %, es decir, los tres quintiles de ingresos inferiores tenían el 92 % de los hogares en situaciones deficitarias del país. CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 que implementaron algunas provincias a partir Ambas líneas, si bien fueron minoritarias dentro de la descentralización del Fonavi, siguiendo la del conjunto de aquella política, comenzaron a tendencia de estos organismos. implementar soluciones habitacionales alternativas Tabla 1 Programas y subprogramas nuevos de la Política Federal de Vivienda en el periodo 2003-2007 Programas y subprogramas nuevos Año Características generales (subsidiados por el Gobierno Nacional) inicio PFEH. Programa Federal de Emergencia Habitacional Dirigido a atender las situaciones más apremiantes de necesidades habitacionales y de empleo por cooperativas 2003 PFSH. Programa Federal de Solidaridad Dirigido primero al norte del país para paliar los desequilibrios Habitacional regionales más apremiantes de necesidades habitacionales. 2003Luego se extendió a todo el país Subprograma Federal de Solidaridad Habitacional: Emergencia Hídrica PFSH. Programa Subprograma Federal de Solidaridad Habitacional: Dirigido a jurisdicciones que habían sufrido emergencias Federal de Emergencia Sísmica climáticas para la reparación de viviendas dañadas 2004 Solidaridad Subprograma Federal de Solidaridad Habitacional: Habitacional Emergencia Climática Subprograma Federal de Solidaridad Habitacional Viviendas con Aborígenes Dirigido a jurisdicciones con necesidades habitacionales 2005 Subprograma Federal de Solidaridad Habitacional apremiantes de poblaciones rurales y aborígenes Viviendas Rurales PFMV. Programa de Mejoramiento de Vivienda Mejor Dirigido al mejoramiento o completamiento de viviendas Vivir deficitarias recuperables 2004 PFMV-Cooperativas. Programa de Mejoramiento de Dirigido al mejoramiento o completamiento de viviendas PFMV. Vivienda por Cooperativas deficitarias recuperables por cooperativas existentes S/IPrograma de provenientes de los CIC y del programa Emergencia Habitacional Mejoramiento de Vivienda SPFMV-Municipios. Subprograma Federal de Mejora- Dirigido a la ejecución de obras de terminación, Mejor Vivir miento de Viviendas con Municipios ampliación/refacción de viviendas, que se realizan mediante S/Iconvenios con los respectivos municipios PFMV-Villas. Programa de Mejoramiento de Vivienda en Villas Sin información (S/I) S/I PFCV-Etapa I. Programa Federal de Construcción de Dirigido a fortalecer mediante la construcción de 120.000 Vivienda (Construcciones I) viviendas la reactivación económica del sector habitacional 2004 Subprograma Federal de Construcción de Consiste en el financiamiento directo de la Nación para la Viviendas con Municipios ejecución de obras de vivienda, que se realizan mediante S/Iconvenios con los respectivos municipios Programa Subprograma Federal de Urbanización de Villas y Financiamiento para la urbanización integral de villas y Federal de Asentamientos Precarios asentamientos precarios. 2005 Construcción PFPCV-Etapa II. Programa Federal Plurianual de Destinado a brindar al sector construcciones un marco de de Vivienda. Construcción de Viviendas (Construcciones II) previsibilidad mediante 300.000 viviendas nuevas 2005 Etapas I y II Subprograma Federal para el Mejoramiento del Hábitat Financiamiento para obras de infraestructura y obras Urbano, Obras de Infraestructura y Obras Comple- complementarias imprescindibles para la habilitación de las mentarias viviendas correspondientes a cualquiera de los programas 2005 federales Subprograma Federal de Terminación de Viviendas Financiamiento para la reactivación de obras paralizadas en el ámbito de la provincia de Buenos Aires S/I 21 Caritas. Programa de Viviendas Caritas Argentina Asiste técnica y financiera a proyectos de infraestructura y vivienda de Caritas 2004 PFREACT. Programa Federal de Reactivación de Obras del Fonavi I y II Dirigido a terminar las obras iniciada con recursos del Fonavi y con problemas de financiamiento. 2003 Fuente: elaboración propia con base en información oficial de la página web de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (http://www.vivienda.gov.ar/). Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) Tabla 2 Programas del periodo anterior que continuaron con la Política Federal de Vivienda en el periodo 2003-2007 Programas preexistentes Año Características generales (subsidiados por el gobierno nacional) inicio PROMHIB. Programa de Mejoramiento Habitacional e Dirigido a la construcción de equipamientos complementarios, infraestructura Infraestructura Básica básica y al mejoramiento de viviendas deficitarias o viviendas nuevas en 1996pequeñas poblaciones, parajes, áreas rurales o comunidades aborígenes Propasa. Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Provee a los parajes rurales de todos los municipios del país asistencia técnica Social y Saneamiento Básico y financiera para el abastecimiento de agua potable, desagües cloacales y otras 1999contribuciones sociales para mejorar el nivel sanitario general Fuente: elaboración propia con base en información oficial de la página web de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (http://www.vivienda.gov.ar/). Tabla 3 Recursos y programas del Fonavi que continuaron con la Política Federal de Vivienda en el periodo 2003-2007 Año Fonavi Características generales inicio Recurso asignado automáticamente a los institutos provinciales de vivienda Fonavi. Fondo Nacional de la Vivienda para que de acuerdo con sus políticas realicen diferentes tipos de acciones 1973 habitacionales Persigue mejorar la gestión del Sistema Federal de Vivienda respecto al Programa Federal de Fortalecimiento y Optimización del recupero de las inversiones Fonavi, como fuente genuina de retroalimentación Recupero de Cuotas Fonavi del sistema y como ratificación del principio de solidaridad que anima la acción S/I habitacional Programa Federal de Fortalecimiento de las Aéreas Destinado a fortalecer las áreas de desarrollo urbano de los organismos de Desarrollo Urbano de los Institutos Provinciales de provinciales de vivienda, o a crearlas en caso que no existiera, mediante el S/I Vivienda esfuerzo compartido entre la Nación y el respectivo organismo provincial Fuente: elaboración propia con base en información oficial de la página web de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (http://www.vivienda.gov.ar/). Tabla 4 Programas financiados por organismos internacionales de crédito al desarrollo que continuaron con la Política Federal de Vivienda en el periodo 2003-2007 Programas financiados por organismos Año Características generales internacionales inicio Destinado a mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusión urbana y social de la población residente en villas y asentamientos irregulares, mediante Promeba. Programa de Mejoramiento de Barrios proyectos barriales integrales que buscan consolidar a la población beneficiaria en el lugar que habitan, proveyendo propiedad de la tierra, infraestructura urbana, 1997 equipamiento comunitario, saneamiento ambiental y fortalecimiento del capital humano y social Destinado a encauzar ocupaciones informales y mejorar la calidad de vida de Rosario Hábitat. Programa Integral de Recuperación de la población de asentamientos irregulares en la ciudad de Rosario, promoviendo la Asentamientos Irregulares en Rosario integración física y social, mediante mejoras en la infraestructura urbana, la 2001oferta de servicios sociales, la regularización de las propiedades de las poblaciones beneficiarias y el incremento del capital humano y social Su objetivo es brindar acceso a servicios básicos a la población de pequeñas Prosofa. Programa de Desarrollo Social en Áreas comunidades fronterizas del NOA y NEA en situación de pobreza extrema, a través 22 Fronterizas del NO y NE Argentinos de asistencia técnica y financiamiento de proyectos de servicios de agua potable, 2004 saneamiento básico, salud, educación y pequeñas obras comunitarias Fuente: elaboración propia con base en información oficial de la página web de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (http://www.vivienda.gov.ar/). CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 Figura 1 Total de soluciones habitacionales terminadas: Fonavi y programas federales nuevos, con soluciones alternativas y mejoramientos discriminados (total país, 1990-2007) Total soluciones habitacionales Fonavi y programas federales Solo soluciones altrnativas Fonavi y mejoramiento programas federales Fuente: elaboración propia con base en SSDUyV (2007) y Consejo Nacional de la Vivienda (2008). Figura 2 (acciones no convencionales) de regularización Cobertura de las soluciones habitacionales 2003-2007 del déficit habitacional 2001 de los quintiles de ingresos 1, 2 y 3 dominial, provisión de lotes con servicio y mejora- miento habitacional y urbano, tendientes a cubrir el déficit cualitativo de vivienda,12 al concebir las 2. 424.269 viviendas como bienes y servicios desagregados y progresivos y al dar cierta participación a los des- tinatarios. Los programas de los organismos internacionales, en particular, como ya se dijo, impulsaron una 461.034 concepción de la vivienda como una dimensión más del problema de la pobreza y trataron de brindar soluciones más integrales desde abordajes multisectoriales y desde el enfoque del desarrollo Hogares en viviendas deficitarias 2001 en quintiles 1, 2 y 3 social. Por su parte, las soluciones del Fonavi con- Total de soluciones habitacionales 2003-2007 (19%) vencionales (que fueron las más numerosas, según la figura 1) siguieron promoviendo una visión de la Nota. Para los programas federales nuevos se computó la cantidad de soluciones firmadas, que incluyen a las terminadas y las que se encontraban en diciembre del 2007 en ejecución vivienda como objeto físico acabado, factibles de y a iniciar. Las viviendas y soluciones Fonavi, en cambio, solo incluyen las viviendas termi- nadas en diciembre del 2007. construirse masivamente de forma seriada en 23 cualquier lugar del país, mediante empresas cons- Fuente: elaboración propia con base en SSDUyV (2007) y Consejo Nacional de la Vivienda (2008). tructoras y sin dar ninguna participación a los 12 Como puede observarse en la figura 1, este tipo de soluciones comenzó a implementarse en 1993. Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) destinatarios, aunque con cambios importantes Finalmente, es necesario destacar que algunos en los tipos de soluciones y modalidades produc- de estos nuevos programas introdujeron ciertas tivas, como se verá en el punto siguiente. innovaciones organizativas y productivas con la finalidad de relacionar la producción habitacional La Política Federal de Vivienda del periodo 2003- con la inserción laboral de sectores sociales deso- 2007 ha mantenido ambas concepciones, pero ha cupados y afectados por situaciones de pobreza alterado las acciones y también producido ciertas (en algunos casos, vinculados con organizaciones innovaciones a través de algunos programas: los sociales de desocupados altamente movilizadas). programas con financiamiento internacional con- Con relación a estas últimas experiencias res- tinuaron su tendencia iniciada en el periodo ante- ta todavía evaluar el grado de integralidad que rior; en cambio, los programas no convencionales pudieron haber alcanzado las soluciones, en el implementados por las provincias y municipios mejoramiento de las condiciones de vida de los fueron seriamente afectados, ya que gran parte destinatarios y de los integrantes de las organiza- de sus recursos debieron destinarse a los aportes de ciones sociales involucradas. contraparte que las provincias tuvieron que reali- zar para acogerse a los nuevos programas federales Tipos de soluciones habitacionales (compra de terrenos y provisión de infraestruc- tura). La política habitacional de los años noventa había introducido importantes cambios en las solu- Por otra parte, uno de los programas nuevos pro- ciones habitacionales. Dejando aquí de lado las fundizó la tendencia de atender el déficit cualitati- soluciones adoptadas por quienes se acogieron vo, mediante el mejoramiento del parque habita- a los créditos hipotecarios de la banca privada, cional deficitario recuperable. En la figura 1 puede fuertemente influenciadas por los cambios en las observarse la fuerte tendencia de crecimiento que tendencias de moda de la arquitectura, las solu- tuvieron estos tipos de soluciones, aunque, por ciones convencionales del Fonavi prácticamente supuesto, resultaron insuficientes teniendo en dejaron de promover los conjuntos de viviendas cuenta la composición de déficit,13 además esta colectivas al estilo moderno, para promover pe- política implementó algunos programas nuevos queños conjuntos de viviendas individuales que, destinados al mejoramiento urbano de “villas y aun cuando continuaron siendo estandarizados, asentamientos”; pero durante este periodo los disminuyeron sus estándares de calidad y adop- focalizaron exclusivamente en el conurbano de taron tecnologías y lenguajes formales regionales. Buenos Aires. Finalmente, los programas masivos Respecto a las soluciones urbanísticas, en los años fueron los de tipo convencional, diseñados para ser noventa, el sector privado promovió y financió ejecutados por empresas constructoras (figura 3), la demanda de nuevos estilos de vidas (viviendas con la finalidad de reactivar la industria de la cons- suburbanas, barrios cerrados, etc.); en cambio, el trucción y generar puestos de trabajo. Estos pro- Fonavi y los programas de subsidio a la pobreza gramas acentuaron la concepción tradicional de la que construyeron viviendas nuevas promovieron vivienda “llave en mano”, aunque continuaron con conjuntos de mucho menor tamaño de vivien- los cambios importantes en los tipos de soluciones das individuales en baja densidad y con trazados y modalidades productivas introducidos en el pe- urbanos más tradicionales, más adecuadas a las 24 riodo anterior, como se verá más adelante. formas de vidas locales. Y si bien estos conjuntos 13 Según el estudio de déficit realizado por la SSDUyV, de los 2.640.871 hogares en viviendas deficitarias existentes en el 2001, solo el 20,2 % vivía en viviendas irrecuperables (534.037 hogares), es decir, que requerían viviendas nuevas. En cambio, quienes vivían en viviendas recuperables alcazaba al 62,4 % del déficit total (1.646.965 de hogares), y con hacinamiento por cuarto en vivienda buena, el 17,4 % (459.869 hogares), es decir, que quienes necesitaban soluciones habitacionales alternativas superaban el 70 % de la población deficitaria. CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 continuaron siendo ubicados en las periferias conceptualizados a partir de la multidimensio- suburbanas, bajo la lógica de la oferta privada de nalidad del problema, según diferentes criterios: suelo, en muchos casos dejaron de incorporar in- territoriales (áreas marginales), socioeconómicos fraestructura, equipamientos sociales y vías de ar- (pobreza o necesidades básicas insatisfechas), ticulación estructurales a la ciudad, y delegaron la socioculturales (grupos étnicos, etc.), de calidad financiación de la expansión urbana en los gobier- material de la vivienda o alguna combinación. nos locales y empresas de servicios privatizadas.14 Esta focalización había introducido una gran he- terogeneidad de soluciones en los años noventa, Los nuevos programas de la Política Federal de que pretendió lograr una solución más adecuada Vivienda en el periodo 2003-2007 no cambiaron a los problemas particulares de los diferentes gru- casi nada esto; por el contrario, según los casos pos sociales, pero que, debido a que no adoptaron vistos en distintas partes del país, profundizaron un umbral básico de necesidades universales, la tendencia en la disminución en los estándares contribuyeron en muchos casos a marcar dife- de calidad de las viviendas y de las urbanizacio- rencias sociales entre ellos y, en muchos casos, a nes. Solo en algunas jurisdicciones se recuperó estigmatizar las situaciones de pobreza. la planificación para el desarrollo de los nuevos conjuntos habitacionales (por ejemplo, en la Los nuevos programas de la Política Federal de ciudad de Posadas, provincia de Misiones, o en Vivienda continuaron con esta tendencia, con la ciudad de San Miguel de Tucumán, provincia la diferencia que la diversificación por estra- de Tucumán). to de ingreso fue menor y priorizó los sectores más necesitados. Para esta priorización tuvo en Destinatarios de la política habitacional cuenta que casi el 80 % de los hogares que habi- taban en viviendas deficitarias en el 2001 perte- Concepción y definición de los destinatarios necían a los dos quintiles inferiores de ingresos, y estos pasaban el 90 % si se incluía al tercer quin- La política habitacional los años noventa había til (SSDUyV, s. f.). diversificado la concepción y la definición de los destinatarios, y así había roto con la concepción A estos grupos teóricos se orientaron los nuevos universal anterior, orientada de manera genérica programas federales. Por otra parte, continuó “a familias de recursos insuficientes para finan- implementando criterios de focalización ya que, ciarse una vivienda adecuada”, plasmada en la como pudo verse en la tabla 1, se crearon pro- Ley Fonavi de 1976. Esta diversificación fue gramas y subprogramas dirigidos a situaciones de estratos de ingresos (los más altos para ser específicas, como: desocupados, organizaciones atendidos por el mercado privado; los sectores cooperativas, emergencia social, emergencia cli- asalariados medios, por el Fonavi tradicional, mática, poblaciones rurales y aborígenes, hogares y los afectados por situaciones de pobreza, por en viviendas deficitarias recuperables, hogares en las soluciones alternativas del Fonavi y por los villas y asentamientos precarios, etc. En algunos programas de los organismos internacionales de casos esta focalización contribuyó a diferenciar créditos al desarrollo) e introdujo fuertemente niveles sociales, porque particularizaron la calidad el concepto de focalización, tendiente a optimi- de las soluciones de los programas, fijando mon- 25 zar la asignación de recursos y a atender con so- tos inferiores para las viviendas de los sectores más luciones específicas a diferentes grupos sociales, desfavorecidos. 14 En muchas ciudades, la falta de financiamiento de estas cuestiones contribuyó a un gran deterioro en la calidad de vida de los nuevos barrios que, al tratarse de localizaciones alejadas de las áreas urbanizadas, contribuyeron al aislamiento territorial de la pobreza urbana (Barreto, Benítez, Fernández, Giró y Zavala, 2007). Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) Formas de producción de las soluciones15 Figura 3 Formas de producción de las soluciones habitacionales del Fonavi y programas nuevos de la Política Federal de Vivienda (2003-2007) La política de viviendas de la reforma del Esta- do de los años noventa había introducido muy pocos cambios en la manera de producción de 379.377 las viviendas, porque el Fonavi tradicional, dedi- cado a construir viviendas nuevas masivas (que constituyó el grueso de las soluciones de aquella política), continuó implementando las soluciones por empresas constructoras privadas; sin embar- go, introdujo algunas innovaciones importantes al respecto, porque la descentralización de las ejecuciones en los ámbitos provinciales, así como el tamaño más pequeño de las urbanizaciones 20.813 y la utilización de sistemas constructivos tradi- cionales, menos industrializados que el periodo anterior, favorecieron más el desarrollo de las economías de cada jurisdicción, lo que permitió Viviendas nuevas y mejoramientos habitacionales por empresas (82,3%) la participación de empresas locales de menor Lotes y servicios, núcleos húmedos, terminaciones, tamaño, que se abastecieron de insumos en los ampliaciones, etc. ejecuciones por administración, autoconstrucción y otros (13,2%) mercados locales y regionales. Vivienda nueva y mejoramientos habitacionales por cooperativas (4,5%) Por su parte, los programas de soluciones alter- Nota. Para los programas federales nuevos se computó la cantidad de soluciones firmadas, nativas del Fonavi y los financiados por los orga- que incluyen a las terminadas y las que se encontraban en diciembre del 2007en ejecución y a iniciar. Las viviendas y soluciones Fonavi, en cambio, solo incluyen las viviendas nismos internacionales de créditos al desarrollo, terminadas en diciembre del 2007. que ejecutaron sus soluciones por empresas, tam- Fuente: elaboración propia con base en SSDUyV (2007) y Consejo Nacional de la Vivienda (2008). bién hicieron lo mismo y solo en algunos pocos programas fomentaron formas de producción producción continuó bajo la misma lógica del distintas de las soluciones habitacionales. Ello periodo anterior, como puede apreciarse en la propició la participación de los destinatarios, bajo figura 3. la formas de “ayuda mutua” o “autoconstrucción”. Conclusiones Algunos programas de la nueva Política Federal de Viviendas (2003-2007) innovaron respecto al Teniendo en cuenta los cambios de políticas que periodo anterior, introduciendo la producción ocurrieron en muchos países de América Latina a de soluciones habitacionales por cooperativas de inicios de este nuevo siglo como consecuencia del trabajo, forma de producción relacionada con lo agotamiento del modelo neoliberal del Consenso que autores como Coraggio (2007) denominan de Washington, en particular los implementados economía social. Sin embargo, el impacto de esta en Argentina a partir del 2003 para revertir la forma en el conjunto de las soluciones de la po- profunda crisis dejada por las políticas de ajuste 26 lítica fue muy pequeño. La mayor parte de la y liberalización, este trabajo analizó la Política 15 Según Samuel Jaramillo, a pesar de que en una sociedad se dé un modo de producción dominante, como puede ser el capitalista, es posible que en algunas ramas de actividades coexistan otros tipos de organización de la producción, “que pueden diferir de aquellas correspondientes al modo de producción dominante, y que pueden ser pervivencias de modos de producción anteriores (a los cuales está articulado el modo de producción dominante), o productos de la manera peculiar como un modo de producción se inserta en una formación social” (Jaramillo, 1984, pp. 175-176). CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 Federal de Vivienda impulsada por el gobier- Respecto a las soluciones habitacionales, esta no del presidente Kirchner durante el periodo política habitacional profundizó la tendencia de 2003-2007. Este análisis fue realizado a partir de los años noventa de atender el déficit cualitativo una metodología especialmente construida para con mejoramientos habitacionales. Sin embargo, investigar la política habitacional argentina, ba- continuó aún predominando la atención del sada en cuatro ejes de observación, a partir de los déficit cuantitativo y, al igual que los programas cuales se comparó esta nueva política de vivienda del Fonavi de la década de los noventa, los pro- con la implementada en los años noventa del siglo gramas nuevos orientados a este tipo de déficit pasado. Si bien esta política de vivienda introdujo (construcción de viviendas nuevas) siguieron cambios significativos, como el de incrementar con la producción masiva y seriada de viviendas considerablemente sus recursos financieros, en individuales de menor estándares de calidad y consonancia con la mayor participación del Esta- de lenguajes formales tradicionales, agrupadas do en las políticas de desarrollo llevadas adelante en pequeñas nuevas urbanizaciones, también de por este gobierno, también tuvo continuidades trazados tradicionales, ubicadas en las periferias importantes con la política del periodo anterior. suburbanas, con subestándares de infraestructu- ras, de equipamientos sociales y de vías de arti- Continuidades culación a la ciudad, guidas generalmente por la lógica de la oferta privada de suelo. Con relación a las características generales de la intervención de la política habitacional en el Con relación a los destinatarios, la Política Fe- periodo 2003-2007, pueden destacarse como deral de Vivienda en el periodo 2003-2007 pro- continuidades más significativas el hecho de que fundizó la atención de los grupos más afectados mantuvo en vigencia tanto al Fonavi como los por situaciones de pobreza y continuó aplicando programas financiados por los organismos inter- criterios de focalización, diferenciando las presta- nacionales de créditos al desarrollo, respetando ciones básicas de las soluciones según los grupos sus propios enfoques de intervención. También sociales identificados. También continuó con que respetó el Sistema Federal de Vivienda y el la diferenciación social por estratos de ingreso. Consejo Nacional de la Vivienda, creados en los Respecto a las formas de producción de las solu- años noventa para descentralizar y federalizar la ciones, siguió siendo dominante la producción política habitacional, al dar participación a los por empresas de escalas locales. gobiernos provinciales en sus decisiones. Como consecuencia de esta continuidad, respetó la des- Cambios centralización del Fonavi y la autonomía de las jurisdicciones para administrar este fondo; pero, Como cambios más importantes con relación por cambios que se señalan en el punto siguien- a las características generales de la intervención te, afectó las posibilidades de formulación de las pueden destacarse que esta política de vivienda, políticas provinciales. Igualmente, prosiguió la en el periodo 2003-2007, aportó a recuperar la modalidad de intervención por programas in- capacidad de intervención del Estado en el de- troducida por las reformas administrativas de sarrollo socioeconómico, implementando un la década de los noventa, sin exigir la aplicación aporte significativo de fondos adicionales a la po- 27 de la planificación como instrumento de coordi- lítica habitacional del Fonavi. En consecuencia, la nación de los programas, pues la dejó supeditada cantidad de soluciones habitacionales implemen- a las políticas de las jurisdicciones provinciales. tadas alcanzó un récord histórico en este periodo, Miguel Ángel Barreto. Cambios y continuidades en la política de vivienda argentina (2003-2007) con un fuerte impactó en la generación de nuevas en la que se realizaron algunos cambios importan- fuentes de empleo registrado, que resultaron sig- tes a las política habitacional de los años noventa. nificativas para las regiones de menor desarrollo. Estos cambios combinaron ciertos elementos También pueden destacarse como cambios en este novedosos relacionados con los destinatarios y eje de análisis, que abandonó las recomendacio- las formas de producción que hasta entonces no nes de los organismos internacionales de créditos habían estado presentes en la política habitacional al desarrollo, de adoptar un rol de facilitador para con otros que fueron recuperados del pasado, pre- estimular la participación del capital privado en vio a las reformas de los años noventa, asociados la política habitacional. con la administración centralizada y la capacidad operativa, más propios del modelo keynesiano de Por otra parte, la forma de implementación de los desarrollo, que Argentina implementó con dis- nuevos programas exigió contrapartes a las juris- continuidades a partir de mediados del siglo XX dicciones provinciales que afectaron la autonomía hasta la década de los ochenta. de sus institutos de vivienda en lo que respecta a la marcha de los programas locales financiados Bibliografía por el Fonavi, implementados después de la des- centralización. También centralizó el control de Banco Mundial (1994). Vivienda: un entorno la política habitacional bajo la SSDUyV y creó un propicio pare el mercado habitacional [documen- nuevo Ministerio para centralizar la planificación, to de política del Banco Mundial]. Washington. ejecución y control de toda la obra pública. Barreto, M. (2008). Análisis comparativo de su- Con relación a los destinatarios, hay que destacar puestos de la política habitacional argentina de la como cambios significativos introducidos por reforma del Estado destinada a los afectados por la esta política habitacional en el periodo 2003- pobreza. Recuperado el 12 de diciembre de 2009, 2007 haber dado participación a los importan- de http://arq.unne.edu.ar/publicaciones/areadi- tes movimientos y organizaciones sociales de gital/area11/principal/conjuntomarcos11.htm. desocupados, gestados en la crisis del modelo neoliberal de los años noventa. En consecuencia, Barreto, M. y Alcalá, L. (2008). Cambios en las algunos programas introdujeron innovaciones prestaciones urbano-ambientales de la política ha- organizativas en la producción habitacional para bitacional argentina: reflexiones a partir de cuatro la inserción laboral de desocupados y afectados programas orientados a población en situación por situaciones de pobreza. Resultó novedosa en de pobreza del Gran Resistencia. En: D. Pipa, P. la política habitacional argentina la introducción Peyloubet y L. de Salvo (comps.), Ciencia y tecno- de formas de producción habitacional por coope- logía para el hábitat popular: desarrollo tecnológico rativas de trabajo, en promoción al desarrollo de alternativo para la producción social del hábitat (pp. la economía social. Aunque esta forma de produc- 309-328). Buenos Aires: Nobuko. ción resultó minoritaria, respecto a la producción tradicional realizada por empresas constructoras. Barreto, M. y Romagnoli, V. (2007). Programa de Mejoramiento Barrial de Argentina (Promeba): En resumen, al hacer un balance entre los cambios ¿un avance en la gestión oficial del hábitat infor- 28 y las continuidades introducidas por la Política mal? En: E. Ortecho, P. Peyloubet y L. de Salvo Federal de Vivienda en el periodo 2003-2007, no (comps.), Ciencia y tecnología para el hábitat po- se puede concluir que se trate ciertamente de una pular: construcción y participación del conocimiento nueva política de vivienda, sino de una nueva etapa (pp. 217-238). Buenos Aires: Nobuko. CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027–2103. Vol. 5, No. 9, enero-junio 2012: 12-30 Barreto, M.; Benítez, A.; Fernández, M.; Giró, gobiernos: Argentina. Los gobiernos progresistas M. y Zavala, J. (2007). Aislamiento territorial en debate. Argentina, Brasil, Chile, Venezuela y de la pobreza urbana: política habitacional social Uruguay. En: A. 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